Lecțiile amare ale crizelor și deficitelor bugetare

Autor: Sorin Dinu, cercetător economic

Traiectoria de consolidare fiscală din 2010 până în 2015 a fost bazată, în principal, pe mărirea cu 5% a taxei pe valoarea adăugată (TVA), la 24%, scăderea cu 25% a salariilor din sectorul public și decizia ca angajările la stat să aibă loc pe baza raportului de un angajat la șapte salariați care pleacă.

În iulie a.c. a fost publicată Decizia Consiliului Uniunii Europene (UE) 2024/2130 care stabilește oficial acțiunea insu­fi­cientă a României pentru punerea în aplicare a Recomandării Con­siliului UE din 18 iunie 2021. Decizia se referă la acțiunile ne­cesare în anul 2024 pentru ca deficitul bugetar să revină, în următorii ani, la valoarea de referință de 3% din produsul intern brut – PIB (calculat conform sistemului european de conturi – ESA). Noile reguli fiscale prevăd elaborarea și depunerea planului structural fiscal național pe termen mediu până pe 15 octombrie a.c., plan care să definească traiectoria de ajustare fiscală pentru o perioadă de patru ani (șapte ani, dacă se adaugă in­vestiții și reforme suplimentare).

Principala dificultate în abordarea consolidării fiscale este dimensiunea necesarului de majorare a veniturilor bugetului public, pentru a acoperi cheltuielile prezente și viitoare de func­țio­nare a statului (în special, cheltuielile pentru asistență socială și salariile din sectorul public), cheltuielile de investiții, contribuția națională pentru fondurile europene și, nu în ulti­mul rând, plata dobânzilor în creștere aferente datoriei publice naționale.

În 2024, România a programat un deficit fiscal al bu­ge­tului general consolidat de 94 de miliarde de lei (5,36% din PIB), în timp ce execuția bugetară la șapte luni arată deja un deficit al bugetului de 71 de miliarde de lei.

CHELTUIELI MĂRITE CU 50 DE MILIARDE DE LEI

Anul viitor, ținând cont de cheltuielile suplimentare generate în 2024 de re­calcularea pensiilor (25 de miliarde de lei) și de creș­terea sa­lariilor din sistemul public cu 10% față de decembrie 2023, în două tranșe (circa 2 miliarde de lei pe lună – 24 de miliarde de lei pe an), cheltuielile de funcționare a sta­tu­lui vor crește cu 50 de miliarde de lei (aproximativ 2,6% din PIB afe­rent anului 2025, pe baza prognozei de primăvară a Comi­siei Naționale de Strategie și Prognoză). În aceste con­diții, orice creștere de venituri nu va fi utilizată la consolidarea fiscală.

Gravitatea poziției fiscale a bugetului public este relevată de dimensiunea deficitului operațional al bugetului public în 2009 (când recesiunea a lovit economia românească) și 2020 (anul șocului generat de pandemia de COVID-19). Astfel, în 2009, deficitul operațional a fost de 11 miliarde de lei (2,18% din PIB), în timp ce în 2020 același indicator a avut valoarea de 55 de miliarde de lei (5,16% din PIB). Aceste cifre arată o mul­ti­plicare a dezastrului bugetului public al României față de anterioara criză cauzată de o perioadă lungă de politici publice, în perioada 2016-2019, bazate pe reducerea veniturilor publice și pe creșterea cheltuielilor permanente (în special, salariile sectorului public și cheltuielile de asistență socială).

Un alt element care arată dimensiunea dezechilibrului bugetar este dat de ponderea cheltuielilor cu salariile din sectorul public și de asistență socială în veniturile curente ale bugetului public, respectiv 83% în 2009 și 97% în 2020.

Circumstanța agra­vantă este dată de faptul că, și în perioada ulterioară șo­cului economic din 2020, cheltuielile de funcționare a statului au înghițit cea mai mare parte din creșterea veniturilor la buget, astfel încât deficitele operaționale au devenit cronice, ajun­gând în prima jumătate a anului 2024 la 11,5 miliarde de lei (0,65% din PIB), față de numai 1,4 miliarde de lei (0,28% din PIB) în 2008 (an electoral premergător crizei din 2009). Indicatorul ponderea chel­tuielilor permanente în veniturile curente (salarii și asis­tență socială) ajunge anul acesta la 82%, față de 71% în 2008. În 2006, valoarea acestui indicator a fost de numai 59%.

În timpul crizei eco­nomice, România a suplinit lipsa accesului pe piețele de capital cu un acord de asistență financiară in­ternațională pe trei ani (2009-2011) cu Fondul Monetar Inter­na­țional (FMI), UE și alte instituții financiare in­ternaționale.

După șase ani și trei acorduri de asistență financiară in­ter­na­țională, soldul operațional al bugetului gene­ral consolidat a înregistrat, în anul 2015, un surplus de 23 de mi­liarde de lei (3,27% din PIB), față de un deficit de 11 miliarde de lei (2,11% din PIB) în 2009, respectiv un deficit primar al bu­getului gene­ral consolidat de 0,79 miliarde de lei (0,11% din PIB) în 2015, față de 32,17 miliarde de lei (6,1% din PIB) în 2009.

Traiectoria de consolidare fiscală a fost bazată pe măsurile adoptate în anul 2010, care în principal au constat în majora­rea cotei standard a TVA la 24% (plus 5%), reducerea salariilor din sectorul public cu 25% și decizia ca angajările în sectorul pu­blic să aibă loc pe baza raportului de un angajat la șapte sa­lariați care părăsesc sectorul.

PROBLEMA CHELTUIELILOR FIXE

În 2024, dezbaterile privind consolidarea fiscală, realizată doar pe baza unor majorări de venituri provenite din îmbunătățirea colec­tării sau din acordarea unei amnistii fiscale pentru creanțele sem­nificative ale bugetului public, fără a face o analiză a gradului de recuperare a acestora, sunt superflue, în condițiile în care majorările de venituri vor fi înghițite de majorările de chel­tuieli permanente.

Având în vedere natura și structura deficitului bugetar (care nu este unul bazat pe investiții), primul aspect care trebuie re­zolvat este acela al costurilor de funcționare a statului, în spe­­cial al acelor cheltuieli care sunt practic fixe și extrem de ri­gide. Cu alte cuvinte, se pune problema implementării reale a bugetării pe programe, pe baza analizei costurilor progra­me­lor și a efectelor acestora.

Un al doilea aspect însemnat este impactul investițiilor pu­blice și susținerii sectorului economic prin ajutoare de stat raportate la veniturile viitoare ale statului, întrucât numai astfel deficitul asociat investițiilor poate fi susținut.

De altfel, așa cum s-a procedat după șocul din 2009, cea mai mare parte a acestor cheltuieli pot fi realizate prin utilizarea la maximum a resurselor europene puse la dispoziția Româ­niei. În scopul stabilizării datoriei publice, este necesar să avem un sold primar excedentar la un nivel egal cu plățile aferente dobânzilor pentru datoria publică.

În concluzie, un proces adecvat de consolidare fiscală nu poate avea loc pe bază de majorări de taxe, cu excepția eli­mi­nării facilităților fiscale acordate în mod inegal unor sectoare. Economia se află sub presiunea creșterii costurilor salariale determinate de inflație și a creșterii salariului minim.

Drept urmare, se văd deja semnele unei spirale infla­țio­niste salarii-prețuri și accesul mai redus la finanțare, întru­cât lichiditățile sistemului bancar sunt alocate, din cauza incertitudinilor din economie, cu precădere către finan­țarea statului.

Pentru elaborarea planului structural fiscal național pe termen mediu, ar fi necesară o analiză a modului de funcționare a statului și a contribuției sale la sprijinirea creșterii economice și funcționării sectorului privat.